三、补偿替代：一种解释
对政府提供隐性担保的经济部门进行进一步分析，不难发现这些部门，如银行证券等金融部门、社会保障、国有企业等都是我国渐进式改革较晚才触及的部门（如表3）。这时的改革步骤仍要具有“帕累托改进”的性质几乎是不可能的，而“非帕累托改进”就必然意味着改革会面临来自各方面现实和潜在利益受损者的阻力，在客观上加大了政府推进改革的难度。
为了消除改革的阻力，政府的一般做法是对利益受损者进行“补偿”或“赎买”，以换取人们对改革的最广泛支持。通常的补偿有两种不同的方式：显性补偿和隐性补偿。显性补偿往往动用政府财政资源对利益受损主体进行直接补偿，这种方式在我国又分为两种具体的表现形式：一是樊纲所说的“让利”行为，中央政府“让利”行为的实质是把本应纳入到财政收入中的一块收益让渡给企业或地方政府；政府给予某项改革涉及到的潜在利益受损者直接的财政补贴，典型的是70年代是80年代初进行的对城镇居民的粮价补贴（注：农村改革能够提高农业的产出和农民的收入水平，但粮食价格的提高却可能损害到城镇居民的既得利益。胡汝银（1992）就曾指出，政府在推进农业改革的同时，通过一种配套性的财政补贴政策对城镇居民进行补偿性的粮价补贴，便既可增加粮食供给，又能够使得城镇居民成为农业发展的受益者和农业改革的支持者。）。显性补偿在财政风险矩阵中表现为政府直接显性负债。而隐性补偿最主要的就是政府在经济重构过程中为各经济部门提供的显性或隐性担保，这些担保产生了政府的隐性和或有负债。
当改革进入“攻坚战”阶段，为减缓或消除改革的阻力，政府对潜在利益受损者的补偿将加大。此时，政府将面对两种补偿方式的选择问题。William Easterly（1999）从政府资产净价值的视角出发构建了“财政调整假象”模型，分析了政府财政调整的过程（注：模型请参见Easterly，William ，1999，"When Is Fiscal Aajustment an Illusion？"，EcoaomicPolicy（April ），p.57-86.）。本文将对Easterly模型加以简化来分析政府在渐进转型过程中对不同利益补偿方式的选择及其对政府债务的影响。
中国政府被视为一个经济主体，有自己的效用函数。政府的效用函数取决于政府的消费量，政府在整个经济转型期间的动态最优化问题就是如何使自身跨期消费的效用现值最大：
（公式略）
其中C 代表政府的消费，ρ代表政府的贴现率，t 为一个连续的时间变量。
（公式略）
其中A 代表政府的资产价值（包括税收部分）（注：鉴于或有债务的不确定性，所以这里的Lc实际上是一个期望值E （Lc）。），代表政府的直接显性负债；代表政府的直接隐性负债，Lc则代表政府的或有负债，它包括或有的显性负债和或有隐性负债两个部分。政府资产的回报率和债务的利息率都用常数r 来表示。这里政府每一期的消费C 不仅包括政府本身对公共资源的消费，还包括政府在转型期内给予不同利益集团的优惠和租金，即“赎买”或“补偿”。从这个角度看，除了财政领域，有一部分政府效用来自赎买改革的社会收益。
政府跨期效用函数的预算约束条件为：
（公式略）
这个不等式同时也是政府具备跨期清偿能力（Inter-temporal Government Solvency）的条件。根据Ramsey-Cass-Koopmans一阶条件，可以得出
△C/C=r-ρ（4）
这时政府的跨期效用达到最优状态。由此也可以推出政府的资产净值占其消费的比率为政府贴现率ρ的倒数：
（公式略）
ρ是一个非常关键的变量。它主要是用来衡量政府“财政不负责任”（Fiseal Irresponsibility）的程度，ρ值越大，代表对当前消费的主观评价也就越高。
由（5）式可以得出：
（公式略）
这就意味着政府的财政调整可以围绕政府资产和各种形式的负债来进行权衡。当政府面临外部财政约束时，比如法律规定的不能超过一定的上限时，政府就可以选择通过变现资产，或者是增加的方式来继续维持原有的ρ值。
在渐进转型的过程中，中国政府虽然没有面临诸如欧盟的“马斯特里赫特”条约等规定的外在财政约束（注：欧盟“马斯特里赫特”条约规定了申请欧元货币区成员国资格的国家必须满足3%的赤字率和60%的负债率上限。），但内在的财政约束却是一直存在着的。1994年《预算法》第一章总则的第三条就明确规定“各级预算应当做到收支平衡”。尽管转型期内的绝大多数年份都出现了财政赤字，但中国总体的赤字水平是相当低的。从1998年开始中国实施积极的财政政策，财政收支不平衡的局面加大，但这并不能表明中国放弃了财政预算平衡的长期目标。补偿替代模型较好地解释了在赎买式渐进改革策略下，政府对其资产和不同形式负债的权衡问题。中国在转型期内的赤字率一直控制在3%以内，债务负担率在20%以下，原因就是，在内在财政约束条件下，政府通过增加的方式成功地对进行替代，以保证政府以一个较高的ρ值平稳推进改革进程。当然，中国政府也可以选择将政府资产A 贴现的方式，比如政府曾经希望通过减持变现部分国有股权来补充社会养老基金的亏空，但迫于社会公众和利益集团的压力，政府还是选择了维持政府资产A 的现状。（注：2001年6月12日国务院发布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，决定通过证券市场减持国有股以筹集社会保障资金。但该方案出台后，大多数流通股股东选择“用脚投票”，股指一路下跌。2001年12月23日，中国证监会不得不宣布暂停执行《暂行办法》。2002年6月23日，国务院决定对国内上市公司停止执行《暂行办法》中关于利用证券市场减持国有股的规定，并不再出台具体实施办法。）
在渐进转型的过程中，中国政府通过提供隐性担保补偿的方式保障了整个经济转型的平稳推进。在短期内，政府以最小化的财政支出取得了巨大的社会收益。
四、隐性担保对财政风险的影响
在隐性担保的框架下，政府可以用最小的显性财政成本平稳地推进渐进改革的进程。因此在短期条件下，隐性担保似乎是一种“性价比”很高的政府补偿手段。这就往往会使政策制定者忽略政府担保的另外一面：政府担保所导致的负债问题。“过去，不管是公众还是政治家都有一种错误的信念，认为贷款担保对政府的成本是零，除非最后发生了严重的‘短缺量’”（Merton and Bodie，1992）。而实际上，受保主体把信用风险部分或全部地转嫁给担保者，受保主体违约时，提供担保的政府将不得不承担转嫁来的债务，隐性债务会显性化，而或有债务也会变成直接、必然的债务。
事实上，隐性担保的广泛实施已经使得中国政府积累了越来越多的隐性和或有负债。马拴友（2001）在国内首先运用财政风险矩阵对我国公共部门的债务进行了估算，指出“我国政府总债务占GDP 比重已相当高，单国内债务负担率1999年合计已达72.4%，财政的潜在风险已经很大”。而刘尚希、赵全厚（2002）的估计是2000年中国政府总债务规模占到当年GDP的130.6%，其中或有债务占GDP 的比重为65.6%（数据见表2）。前世界银行驻中国代表处高级经济学家Pieter Bottelier（2001a ）从三个层面对中国中央政府2000年的总负债规模进行了估算：第一层面为中央政府的显性债务和债务担保，占GDP 的43%-44%；第二个层面是国有银行不良贷款形成的或有债务，占GDP 的37%-44%；第三个层面是还没有纳入到个人养老基金账户的国家养老金隐性债务，占GDP 的45%-95%，国家总负债规模为125%-183%（这里还没有包括地方政府和国有企业的债务）。
标准普尔公司2001年公布的2000年底68个国家政府在金融部门中的或有负债状况则从国际比较的角度为评价中国或有负债的规模提供了非常好的佐证。标准普尔估计的2000年中国政府在金融领域中的或有负债为当年GDP 的43%-86%，在68个的国家中是最高的。（注：资料来源：标准普尔公司网站，Global Financial System Stress，09-Qct.-2001.）
政府或有债务和隐性债务的大量积累也就是政府财政风险的大量积累。“由于体制的渐进式推进，各种经济关系中的风险可以无限外推，并最终向财政转移，财政风险同社会各种风险构成强的相关性，各种风险潜存于制度变革之中，为了推进渐进式改革，往往人为限制风险的暴露。结果将导致制度变迁的压抑性和风险、危机的突发性。”（傅志华，2002）
从长远的眼光看，隐性担保将会导致更高的财政风险，这主要是因为隐性担保合同会扭曲受保主体的激励结构，引致严重的道德风险，从而加大隐性担保的最终财政成本。道德风险首先表现为政府的隐性担保使受保主体意识到政府会在自身发生财务危机的时候帮助其摆脱困境，因此它们也就放弃了投资决策中的审慎原则而偏好追求高风险、高回报的项目。审慎原则的放弃和过度的风险偏好必然带来受保主体违约率的非正常提高，由此提供担保的政府将承担更多的转嫁来的风险。道德风险还包括受保主体及其经理人员的败德行为。隐性担保并不是一个完整意义上的合同，作为担保者的政府和受保主体之间的委托－代理关系是模糊和残缺的。在政府与受保主体信息严重不对称的情况下，政府不但无从了解受保主体的努力程度和风险倾向，更难以设计出一个有效的激励机制来约束其行为。于是，受保主体的败德行为便成为其理性的选择，比如国有银行的经理人员混淆政策性损失和商业性损失的界限，把经营不善导致的资产损失也纳入政府隐性担保的框架；国有粮食流通企业利用国家对“按保护价敞开收购农民余粮”的担保，故意压低粮食收购价格（低于保护价），这就不仅把政策性收购的风险全部转移给政府财政，还从政府手中套取了一块额外的收益；国有企业的厂长经理会隐瞒贷款项目信息，改变资金用途，把本来用于“安定团结”或是企业技术改造、增加固定资产投资的政府担保的银行贷款挪作他用，有些贷款甚至被企业转贷或用于管理人员的职务消费；等等。这种恶意的风险转嫁将引起政府财政风险的进一步提高。
由此我们可以得出这样的结论：我国政府将本应在预算内进行的大量补偿性财政活动转移到预算外，以隐性担保这种“准财政活动”部分地替代政府预算内的财政活动，从而缓解了政府当前的财政压力，改善了政府的收支平衡表，表现出了较低的赤字水平和显性负债水平。短期内，政府所采用的这种策略在充分保障国有经济部门顺利融资的前提下做到了财政显性成本的最小化，这对于维持经济的持续增长、平稳推进经济转型都具有重大意义。
但这种策略的实施也使得政府在渐进转型的后期面临越来越大的财政支付压力。为了偿付隐性担保所形成的国有经济部门中的巨额或有债务，政府将为此付出沉重的财政代价。同时由于隐性担保缺乏有效的激励约束机制，受保主体激励结构的扭曲必然导致道德风险的蔓延和政府财政成本的增加，从而进一步提高了我国的财政风险。
要想继续发挥政府担保的积极作用，同时有效监控和化解政府担保可能导致的财政风险，必须进行财政创新并对传统的政府隐性担保机制进行彻底改造：首先，必须改善担保激励约束机制，逐步实现隐性担保显性化。目前可以从三个方面入手：（1）加快构建覆盖各种类型金融机构的存款保险体系；（2）在各级政府介入的担保活动中，必须有要件完整、条文明确的具备法律效力的合同作为担保的基础，合同应当明确风险分担的机制、受保主体的义务和责任、发生损失后的补救措施等内容，最大限度地做到激励兼容；（3）逐步相机减少担保范围，当政府在负外部性威胁和社会预期的压力下不得不对显性担保框架之外的经济主体进行担保“补偿”时，应坚持审慎原则，补偿之前要向社会公众阐明政府救助的必要性、原则、范围和方式，补偿过程中要明确政府与利益相关主体的责任与权利，以期将道德风险遏制在最小的范围内。
其次，尽快实现预算体制由收付实现制向权责发生制转变、建立财政资产负债管理体系。以收付实现制为基础的财政收支管理的最大弊端就是不能全面真实地反映出政府的风险状况，而在以权责发生为基础的财政资产负债管理制度下，隐性和或有债务被纳入管理范围，政府必须从自身所拥有财政资源总量的角度去权衡承担所有债务的最优数量，必须对从事的任何一项导致隐性和或有负债产生的活动负责并作出解释说明，这就在源头上有利于财政风险的预测、监督和控制。
最后，政府还可以在事后（担保关系正式确立之后），以市场为导向，大量应用市场化的手段（如利用金融工具对冲风险，进入国内、国际的保险市场和再保险市场分摊风险）和机制（如建立风险储备机制）降低和转嫁财政风险。在市场经济的条件下，政府这种利用市场化的手段规避和转嫁自身风险的行为不仅是合理的，而且也是完全具备可操作性的。
「参考文献」
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